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粮食主产区提高生产能力面临的问题及建议
 发布时间:  2011-11-11     来源: 周口市统计局农调队     编辑:  刘金玲     发布人: 孟 静     访问次数:
 

【摘要】目前,国家惠农政策对提高我国粮食自给率发挥了重要作用,但补贴低、补贴分散,无法从根本上解决农业发展后劲不足问题,而且,粮食生产的低效益高风险容易挫伤主粮区粮食生产的积极性。本文建议完善粮食主产区农业政策性保险机制,建立生产发展基金,以粮食作物与经济作物收益差额为参考依据加大补贴比例,进一步调动农民和地方政府“两个积极性”;同时,应让工业发达地区承担相应的扶农、护粮义务,根据上年各省市自治区工业总产值,抽肥补农,建立农业生产发展基金,重点解决农业基础设施落后问题,通过多种形式帮扶粮食主产区,共同维护国家粮食安全。

 

粮食主产区提高生产能力面临的问题及建议

 

    我国是发展中的农业大国,既是一个粮食生产大国,也是一个消费大国。面对迅速扩展、不断深化的世界粮食危机,发挥好粮食主产区农业生产主力军作用,在保障粮食有效供给、稳定大局中具有决定性作用。多年来党和国家的惠农政策不断出台,加大了对农业和农民的扶持、补贴力度,但由于农民种粮比较效益低,使农民和地方政府发展粮食生产的积极性不能完全释放,已经成为阻碍我国粮食生产稳产、增产的不利因素,严重影响到国家的粮食安全,因此,深入剖析我国主粮区粮食生产面临的问题,探究切实可行的对策,进一步调动农民和地方政府“两个积极性”,提高主粮区粮食生产能力是一项十分紧迫而又重要的任务。为此,我们利用统计资料对当前我市粮食生产中存在的问题及成因进行了分析,并结合我市实际对如何提高主粮区粮食生产能力提出了一些建议,供领导参考。

    【周口概况】周口市位于河南省东南部,辖淮阳、鹿邑、扶沟、沈丘、太康、郸城、西华、商水和项城市、川汇区八县一市一区,辖区耕地面积1249.1万亩。由于受气候、大地构造、黄河和沙颍河冲积及人们社会生产活动的影响,市区土壤大致以沙颍河为界,以南多为砂姜黑土;以北是在黄河历代南泛的冲积物上经过人们辛勤耕耘形成的潮土,约占全市总面积的77%以上。这两种土壤土质疏松肥沃,都适于农作物种植,为全市农业生产提供了优越的自然条件。

周口市是农业大市,是河南省的粮食主产区。常年粮食总产量约占全省的1/7,棉花总产量占全省的1/4,粮、棉总产量和商品量均居河南省第一位,是全国重要的大型商品粮、优质棉和黄牛、槐山羊、生猪生产及肉类加工出口基地。2010年,周口市农业增加值365.6亿元,占全省总量的 8.9分之一;全年粮食总量723.71万吨,约占全省7.5分之一,其中夏粮476.54万吨,占全省的6.5分之一。  
 

一、周口粮食生产存在的问题


 
(一)粮食生产效益低
 
 
近年来,由于化肥、农药、农用柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本上升,农民种粮成本大幅增加,农业比较效益下降。据河南省地方经济社会调查队连续五年(20072011年)的粮食生产成本及收益调查资料显示:近五年来,小麦生产成本共增加132.1元,增幅为35.3%,年均增长7.9%,其中,物质费用增加了42.6元,增幅为29.5%,年均增长6.7%;生产服务支出增加了43.0元,增幅为48.5%,年均增长10.4%;人工成本增加了46.5元,增幅为33.1%,年均增长7.4%。据调查了解,由于油料、电力等能源资源价格上涨带动了农业投入品的价格上涨,加上人工成本逐年增加,使得粮食生产成本不断攀升,粮食生产正逐步进入高成本时代。受生产成本大幅提高和近两年严重干旱的影响,小麦种植收益呈现波动态势。20072011年,种植小麦亩产值共增加193.0元,增幅为35.7%,年均增长7.9%。如果扣除生产成本,加上种粮补贴(600个被调查农户种植小麦实际每亩得到的补贴)后,则种植每亩小麦的平均生产收益仅增加60.9元,年均增长6.8%,五年来,小麦生产收益增长赶不上成本增长。

     
 
(二)农业生产基础条件差
 
 
科技水平、机械化程度不高。我市农业发展中科技含量低,农业科技成果转化率低,转化成果普及率低。现有高产品种没有得到普遍应用,主栽品种多乱杂,高产栽培技术推广不到位,潜力有待挖掘。像紧凑型玉米等优良品种的培育和推广,小麦精量半精量播种,病虫害的有效防治都需进一步加强。农业机械化程度不高,工作效率低,作业成本高。截至2010年底,我市农机总动力1064.16万千瓦,每公顷耕地农业机械总动力仅12.8千瓦。全市拖拉机保有量41.2万台,30亩耕地还不到一台。高性能、大功率的田间作业动力机械和配套机具增长、应用有限,农业机械化程度远低于发达地区。

  农田水利设施年久失修,抗灾标准低。周口属于淮河流域,有沙颍河涡河、西肥河、汝河四大扇形水系。其中沙颍河是淮河的最大支流。沙颍河与其支流贾鲁河、汾泉河、黑河、新运河、新蔡河流经全市,流域面积占76%。截止到2008年底60多条100平方公里以上的骨干排水河道,经治理后能达到3-5年一遇除涝标准的仅有32条。我市现有12000余座闸、涵、桥等水利建筑物,80%以上是八十年代以前修建的,受当时的资金、技术、材料的限制,工程标准普遍较低。据调查,扶沟、太康、西华三个县13个行政村,涉及耕地39088亩,人口27178人;机井539眼,报废257眼,报废率占48%;桥梁261座、报废137座,报废率占52%。这些工程经2040多年的运行,老化损坏严重,不少需要更新改造。商水县平店乡乡级公路5座主要桥梁,4座属于危桥,35座涵闸全部带病运行,亟待维修。群众说,现在农村机动车辆多,还有拉煤车,看都看不住,过几回桥就坏了。大量的泵站、水闸、涵洞、灌渠破损,功能减弱,在一个年度内常常既有旱灾又有水涝。以新运河为例,新运河为沙颍河支流,是周口市一条主要的排水河道。该河发源于太康县板桥镇的大陆岗,干流长58.7公里,流域面积1381平方公里,重要支流有清水沟、黄水沟、流沙河和洼冲沟。流域南北长约90公里,东西宽约22公里,跨太康、扶沟、西华、淮阳4县,流域内有人口108万,耕地129万亩,是周口市重要的粮、棉、油生产基地。建国后国家对新运河进行了3次治理,但治理标准较低。由于新运河流域地表土壤大部分为沙性土,抗冲能力差,水土流失、河岸坍塌严重,致使河道淤积严重,排涝能力逐年下降。新运河干流现有涵闸大部分为1957年修建的砖拱涵,普遍存在着底板高、孔径小、阻水严重等问题。经过50多年的风雨,涵闸风化及损坏严重,不少闸门及启闭设备已失去了防洪功能。加上新运河常受沙颍河洪水的顶托倒灌影响,内涝和洪灾往往同时发生,洪涝灾害严重。资料显示,新运河全流域多年平均受灾面积31万亩,占流域总耕地面积的24%。由于农田水利基础设施脆弱,防洪能力低,严重影响了粮食生产。

 
 
(三)农业生产风险补偿机制滞后


   
周口是一个传统农区,工业弱市、财政穷市,目前还处于工业化的初级阶段,城镇化的起步阶段,传统农业向现代农业的过渡阶段,抗自然灾害能力较弱。20077月份,周口市连续出现集中降水,部分县(市)发生洪涝,个别县还出现了龙卷风、冰雹等自然灾害,受灾人口120万人、农作物遭灾面积180多万亩,农业直接经济损失近48亿元。2008年,周口发生自建国以来最严重的旱情,200917日市防汛抗旱指挥部启动抗旱Ⅲ级应急响应,当年周口市累计浇麦1306万亩次,平均日出劳力34万人,动用机电井12.7万眼,机动抗旱设备18.33万台套,累计投入资金26652万元,抗旱用油2.2万吨,用电502万度,全市各级各部门把抗大旱、促春管、夺丰收作为当时最紧迫的工作任务,采取了一系列的措施,奋力开展抗旱工作,动员一切可以动员的力量,迅速掀起了抗旱浇麦高潮。粮食生产安全保住了,但大量的人、财、物投入对全市各级政府和农民造成的损失也是惨重的。冰雹、洪灾、干旱等自然灾害危害极大,尤其对农业生产造成的损失更为严重。近年来,我市商业保险机构在农业保险方面进行了有益探索,对于弥补我市长期以救济、赈灾为主的自然灾害救助机制的不足起到了一定作用。但是,由于农业保险风险大、收益低,体制、机制和政策方面需要进一步完善,加之农民思想陈旧、观念落后,参与农业保险的积极性不高,在粮食主产区,农民种粮经不起自然灾害的打击,农业生产风险还无法通过科学、合理的途径得到有效转移和补偿,使农业再生产的集约化、规模化、可持续发展缺乏有效保障。

 

   (四)粮食补贴标准低

 

    2004年以来,党中央、国务院连续下发了七个指导农业农村工作的“一号文件”,明确推行“工业反哺农业,城市支持农村”和“多予、少取、放活”等一系列重大方针政策。党和国家的惠农政策,让农民得到的实惠越来越多,我市农民,除了人均免除约120元的农业等各项税收,种粮食还有各种补贴,包括粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机购置补贴等。目前,国家对种粮农民的补贴包括粮食直补资金、农资综合直补资金亩均80元左右,占粮食价格的比重极小。而且,多数地区的多数农户主粮种植面积一般在5亩左右,每亩补助80元,每户得到400元左右的补助。这一补贴既不能解决主粮与其他粮种和经济作物之间的价格悬殊,也不能抵消农资价格的上涨,更不能吸引农民工返乡从事粮食生产。

 

   (五)农机补贴资金少品种数量多
 
 
2010年我市共争取到农机购置补贴专项资金9215万元。其中中央资金9180万元,每公顷耕地补贴110元,共补贴12大类35个小类100个农机品种。补贴资金少,补贴机具的品种在增加。但因为周口地域辽阔,各个地方农作物种植不一样,需求也不一样,同时每个地方的需求重点也不一样,各县根据具体情况在购置补贴的目录范围内,按类别进行取舍,确定补贴机具的重点,这样具体到一个地方当年能够纳入补贴的品种往往可能只有几个品种甚至一两个品种,远远无法满足广大农村的实际需要。

 

二、影响粮食生产的主要原因

 

    (一)农民种粮积极性不高


    
据资料【河南省地调队2009年在部分县(市、区)开展的粮食、蔬菜、水果生产成本及收益专题调查结果】显示,农民种粮收益依然偏低,2009年农民种植3.9亩粮食才抵上1亩露地蔬菜或水果的收益,种9亩粮食才赶上1亩大棚蔬菜的收益。如果只扣除种粮成本,加上种粮补贴后,农民全年种植粮食的亩均收益为575元,约占一个农民外出务工一个月收入的1/3。农业收入远低于务工收入,农业收入特别是种粮收入对农民收入的贡献大大下降。因此,粮食主产区有一半以上的青壮年劳动力外出打工,农村外出务工人员增多,农业劳动力呈现结构性紧缺,有些地方出现了土地撂荒或“种一季”现象。 农民种植经济作物效益和进城务工效益远高于种粮效益,这在很大程度上打击了农民种粮积极性。

 

   (二)国家支农资金总量不足,使用分散

 

    投资总量可以用投资比较率作为衡量标准来判断。所谓投资比较率是指农业投资占全社会投资总额的比重与农业产值占社会总产值的比重之比。根据世界农业的发展规律,在工业化中期,农业投资比较率应接近或者超过1,而我国财政支农总量虽然呈不断增加的趋势,但自1985年至2006年,我国投资比较率均在0.2左右,说明我国农业的投资极端不足。

    2010年周口市一产固定资产投资额(包括城镇、非农户、农户)占全社会固定资产投资总额的比重仅为7.8%,这其中包含了财政支农和农户自筹资金,若仅是中央财政支农资金所占的比重就更小。而全市一产增加值占全市生产总值的比重为29.8%。国家财政用于农业的支出,其绝对额虽然呈现出不断增长的趋势,但占财政总支出的比重却不高,政府支农的低水平状况与现在农业发展的要求很不适应。政府支农资金包括基本建设投资(含国债资金)、支援农村生产支出、农业综合开发支出、支援不发达地区支出、农产品政策性补贴支出、农业生产资料价格补贴等16大类,管理部门多,使用分散,难以形成合力。以粮食直补和农资综合补贴为例,2010年我市共安排直补资金9.6亿元,其中农资综合补贴标准亩均66.7元。在资金使用上,主要按照国家要求实行以土地面积或常年产量为依据向农民发放补贴,与农民当年的粮食生产和销售不挂钩。农民当年种不种粮、卖不卖粮都可照领“补贴资金”,实际上是将对粮食的补贴扩大为对整个农业的补贴,将对种粮农民的“特惠”政策,扩大为对全体农民的“普惠”政策。补贴资金没有严格落实到种粮户。特别是土地承包经营权流转之后,其补贴并未随之转移,造成种田的没有补,不种田的反而有补。这不仅对提高种粮农民的积极性作用不大,而且,“天女散花”形不成合力,不利于农田基本建设的改善和粮食生产能力的提高。


 
(三)主粮区财力有限,对农业投入偏低


   
主粮区经济结构单一,二、三产业相对滞后,税源少、财力有限,粮食大市往往是工业弱市、财政穷市。免征农业税后这些粮食大市的财政状况更为窘迫。在全国税收总盘子中仅占1%的农业税,具体到中西部一些欠发达地区,则往往是县、乡财政的顶梁柱。以2003年为例,周口市当年征收的农业税占全部税收的48%,而广州相应的数字则为0.21%。也就是说,免掉农业税的周口市,面对的将是近一半的财政减收。2010年周口市的粮食产量72.3亿公斤,占全省粮食总产543.7亿公斤的7.5分之一,但是财政收入为53.1亿元,仅占全省财政收入2293亿元的43分之一,与全国相比差别更大。作为全省产粮大市之一,2010年全市一般预算收入是38.3亿元,仅为全省平均水平的49.9%,全国平均水平的2.9 %。粮食主产区的地方政府由于财政困难,心有余而钱不足,实际上拿不出资金来补贴农户,改善农业生产基础条件。

 

   (四)销区承担的扶农、护粮义务与经济总量不相称


   
我国粮食主销区,往往是经济发达地区,每年要消费很多粮食,却较少承担调入商品粮风险基金的筹集任务。尽管国家通过直补形式,对农民的粮、种、农资、农机等发放了各种补贴,但粮食生产是典型劳动密集、低附加值产业,比较效益极低。农民卖了粮食购买工业品,在为主销区提供粮食的同时,农民的种粮收入以及粮食风险基金的补贴又会随着工、农业产品巨大的剪刀差,最终流向粮食调入区——以工业生产为主的经济发达地区,造成了“穷地区”补贴“富地区”的情况。

 

三、提高主产区粮食生产能力的建议

 

   (一)完善粮食补贴标准和补贴办法

 
 
种粮补贴应以种经济作物与粮食作物的收入差额为标准兑现补贴。现阶段,国家财力有限,还不能完全按二者的平均收入差来补贴,至少应以此为依据逐渐提高补贴标准,缩小二者差别。为保证对种粮农民的补贴切实兑现给种粮农民,鼓励农民种粮积极性,应改变目前按亩均兑现的办法,以粮食实际播种面积作为直补标准,统一补贴标准,逐季核定补贴面积,对小麦、玉米等粮食作物进行全面补贴。为确保种粮补贴向种粮农民倾斜,向种粮大户倾斜,积极扶持种粮大户和专业户发展粮食生产,可实行累计补贴、赠送大型农机具、无偿派发农业保险、设立种粮大户贷款专项基金等,保护好种粮大户的种粮积极性。

 

   (二)逐步加大粮食补贴力度


 
西方发达国家,特别是美国,农场主年收入约60%来自于政府补贴。短期内我们的补贴还达不到发达国家的程度,随着国家财力的不断增强,中央财政要在现有基础上逐年较大幅度增加对农民种粮的补贴数额,提高补贴标准,增加对种粮大户的补贴。同时,要加大对产粮大县的财政奖励力度。在实施财政奖励政策过程中,要充分考虑粮食产量和粮食耕地面积因素,将粮食生产奖励资金与粮食产量、粮食耕地面积直接挂钩,依据粮食生产目标完成情况确定奖励标准,进一步调动地方政府组织粮食生产的积极性,形成地方粮食生产与财力同步增长的互动机制。

 

  (三)建立生产发展基金,增强农业发展后劲


  
我国现行的农业补偿机制,对于提高广大农民种粮积极性、稳定农民生活起到了不可或缺的作用,但是,由于资金分散,形不成拳头,还不能从根本上解决我国农村生产条件落后、基础设施差的问题。要解决这一问题,发展现代农业,还必须在现有农业补贴政策的基础上寻找新的出路,建立有利于农业长期发展的农业生产发展基金,用于粮食主产区农业生产基础设施建设。这个基金的资金来源可以考虑根据各省市自治区上年工业总产值的一定比例从当年财政收入中提取,然后按照粮食主产区编制的农业基础设施规划,采取“逐年拨付,监督使用”的办法,逐步改善粮食主产区的农业生产条件。
 
按照这一思路提取生产发展基金,一是能够切实贯彻落实中央“工业反哺农业”的宏观经济政策,二是可以充分体现经济发达地区对粮食主产区的利益补偿,三是有利于形成合力,逐步解决粮食主产区基础设施差、生产技术条件落后、缺乏发展后劲的问题。

 

   (四)按商品粮数量分配农业项目资金


   
国家应按商品粮数量加大对粮食主产区农业板块建设的支持力度,在农业项目和资金的分配上,应按耕地面积、人口数量、商品粮贡献率来分配项目资金,重点向农业大县(市、区)倾斜,尤其是大型商品粮基地建设、优质粮食产业工程、农业综合开发等项目,对中低产田改造、优良品种的繁育、农技推广加大资金投入,不断提高粮食生产的技术水平,提升农业大县(市、区)发展农业的潜力。

 

   (五)建立多种形式的销区反哺产区利益补偿机制


 
在发挥国家扶农、惠农政策主渠道作用的基础上,要鼓励各级政府采取多种形式、利用多种渠道,支持销区反哺产区,构建主产区粮食生产保障体系。一是根据粮食销区调入的粮食数量收取一定的补偿金,多调多补偿,少调少补偿,不调不补偿。把商品粮调销补偿金作为专项转移支付基金,支持主产区。二是中央统筹产销两区“互帮结对”、“对口援建”,帮助主产区进行农田基础设施建设、低产田的改造、道路的修建、农民科技培训等,国家每年对援建进展情况监督、检查、评比。三是限制销区进口粮食数量,对进口农产品征收差价税,防止农产品过剩,财政支出激增。因为在粮食市场日益开放的今天,主销区可以从国际市场上进口粮食,若主销区大量进口粮食,则会对国内粮食市场形成冲击,造成农产品过剩,主产区利益受损,政府财政负担加重。因此,政府要控制销区进口粮食的数量,并对进口农产品征收差价税。

 

   (六)完善粮食主产区农业政策性保险机制


 
农业是弱质产业,面对冰雹、洪灾、干旱、瘟疫等自然灾害,广大农民抵抗风险的能力相当脆弱。而农业保险是专门为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中,对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险,有利于解决农民后顾之忧,分担、降低农民种粮风险,是支持和保护粮食主产区农民种粮积极性的重要手段,是鼓励农民增收、农业增效的最后防线,也是推动农业可持续发展的重要保障。农业保险不仅保证农民自身收入稳定,而且还发挥着保证农业再生产顺利进行和稳定国民经济的作用,其带来的利益远非农业产量、农业产值等指标所能衡量。因此,应建立粮食主产区政策性粮食保险补贴机制,大力推进主产区农民对大宗粮食作物提供作物保险,特别是洪涝、旱灾等自然灾害保险,避免自然灾害给农民造成巨大损失,为农民增收致富提供“保护伞”。同时,政府部门要针对产粮地区,从政策上对农业保险和商业保险公司给予特殊的政策倾斜。向从事农业保险的保险公司提供包括业务费用补贴、免税等多种形式的经济扶持;商业性保险公司根据与保险对象签订的保险合同履行保险责任,在一定限额内承担经营风险,当赔付超过限额时,由政府风险基金给予一定比例的财政补贴。并为农业保险公司提供再保险服务,完善农业巨灾风险转移分担机制。


 
(七)加强对农资价格的调控和质量监控
 
 
近年来,农药、化肥、良种、薄膜等农业生产资料价格上涨过快。2011年种植小麦的亩均物质费用增长6.8%,其中,种子和化肥价格上涨的幅度分别是14.8%7%,而农产品价格上涨幅度明显赶不上农资价格上涨的幅度。以20072011这五年为例,国家制定的小麦平均最低收购保护价格年均增长7.3%,而种子、农药的年均增速分别为8.8%10.1%。农业生产资料价格上涨幅度大大超过粮价上涨幅度,抵消了农民从涨价中得到的实惠和政府给予的补贴利益。同时,粮农增收只能从出售的商品粮中体现,自留粮并没有从提价中获益。而农资涨价却殃及粮农全部收获的粮食。因此,要降低种粮成本,必须加强对种子、化肥、农药等农资流通环节的监督管理,认真落实政府农资价格政策,稳定农资价格,严厉打击不法商贩销售假冒伪劣农资行为。在加强农资生产企业成本核算的基础上,对化肥、粮种、农药、地膜等重要农资产品实行最高出厂价限价管理,并对农资批发和零售环节的差价加以严格限制,以确保粮食生产的利润空间。监察部门应设立举报电话或政策咨询电话,对农民群众举报的事项安排有关部门认真进行查证落实,维护广大种粮农户切实利益,确保政策落实不走样,给农民的实惠不缩水。

 

 
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